Como hemos divulgado, en fecha reciente fue aprobada en primera discusión por la Asamblea Legislativa de la República Bolivariana de Venezuela el Proyecto de Ley para la Gestión del Manejo Integrado de Residuos y Desechos Sólidos no Peligrosos. Sobre éste no hay hasta el momento un pronunciamiento opositor formal. Sin embargo, organizaciones ambientales, convocadas por la ONG La Caracas Posible, convocaron una reunión a la que asistieron representantes del Ejecutivo y de la propia Asamblea, y de ella obtuvimos el siguiente documento elaborado por Luis A. Herrera Orellana:

Caracas, 24 de marzo de 2010
Implicaciones de la aprobación de la Ley para la Gestión del Manejo Integral de Residuos y Desechos Sólidos no Peligrosos
-El pasado 07.01.2010 la Asamblea Nacional aprobó en 1era discusión el Proyecto de Ley para la Gestión del Manejo Integral de Residuos y Desechos Sólidos No Peligrosos (en adelante PDL) cuyo objeto es “establecer las disposiciones regulatorias para la gestión del manejo integral de los residuos y desechos sólidos de naturaleza no peligrosa, a fin de reducir su generación y garantizar que sea realizado en forma sanitaria y ambientalmente segura, en todas sus fases” (art. 1°).
-El propósito de esta presentación es dar cuenta de algunas de las dudas y dificultades que, desde el punto de vista jurídico, genera el texto actual del PDL en materias tales como: deberes de los generadores, derechos de consumidores, prohibiciones a generadores, régimen de materiales reciclables y biodegradables, régimen de empaques, envases y envoltorios, régimen de incentivos a generadores, régimen de la organización administrativa, la planificación del MGI, programas de retorno, y el régimen de medidas administrativas y sanciones previstas en el PDL.

Deberes de los generadores de residuos y desechos no peligrosos
Algunos de los numerales del artículo 41 del PDL, en los que se establecen los deberes de generadores de residuos y desechos sólidos no peligrosos, nos suscitan las siguientes dudas:
-Hace depender el cumplimiento de algunos de los deberes previstos en ese artículo de la vigencia de un Plan Local de Gestión del Manejo Integral de Residuos y Desechos Sólidos; igual, el cumplimiento de otros tantos parecen depender de la vigencia de Acuerdos o Normativas comunales.
-Fija la reducción de la generación a los casos de procesos productivos industriales principales excluyendo de cumplir con ese deber a otros procesos y actividades que también son fuentes de generación.
-Se impone un deber de adecuación tecnológica según reglamentación del PDL, pero como la mayoría de los deberes y prohibiciones, sin plazo para la adecuación.

Derechos de los consumidores respecto a información y uso de símbolos
Los artículos 44 y 45, que regulan lo concerniente a la información que ha de brindarse a los consumidores y la simbología que deberá usarse a tal fin:
-La obligación establecida en el artículo 44 del PDL en forma implícita, supone la existencia de programas de retorno y reciclaje para que pueda colocarse la información necesaria dentro de la etiqueta del producto de que se trate, y la misma sea útil. El problema es que la puesta en marcha de los programas supone tiempo y recursos.
-Sería contrario a derechos tanto de generadores como de consumidores que el Estado prohibiera a partir de la entrada en vigencia del PDL la importación, fabricación y distribución de ciertos productos en el país hasta tanto existan estos programas y pueda entonces en consecuencia ser incorporada la información a la etiqueta del producto con utilidad.
-No se cuestiona la necesidad de protección del ambiente. Sólo que no se puede proteger el derecho constitucional a un ambiente sano a costa de la violación de otros derechos de igual rango, como los derechos de los consumidores, la libre empresa y la propiedad privada.
-El objetivo se debe lograr a través de limitaciones proporcionales y razonables de los derechos económicos, como por ejemplo, obligar a los importadores, productores y distribuidores a que diseñen y garanticen la aplicación de los programas de retorno dentro de un plazo razonable previsto en la Ley que finalmente se sancione.
-En lo que respecta a la simbología, sólo podría exigirse su utilización en la medida en que existan en el país el programa de retorno o de reciclaje del empaque del producto de que se trate. Hay que tener en cuenta los casos de productos importados que ya traen su propia información siendo posible que la misma esté adaptada a la existencia de programas que existen en el país de origen pero no en Venezuela.

Prohibición para los generadores de residuos y desechos sólidos no peligrosos
El artículo 43, que establece una prohibición de introducir a parques nacionales, monumentos naturales y zonas sin o de difícil acceso terrestre, genera las siguientes dudas:
-Junto a 2 áreas específicas, como son los parques nacionales y los monumentos nacionales, coloca a las “zonas sin acceso terrestre o de difícil acceso” que es un concepto jurídico indeterminado.
-No define bien el tema de las responsabilidades: tal y como hoy está la norma redactada, no es posible saber cuándo es responsable el distribuidor, el comercializador o el consumidor.
-El régimen de Parques y Monumentos Nacionales permite restringir ciertos usos en ellos, según cada caso, sin llegar a prohibirlos.
-Podría lesionar el derecho de consumidores de acceso a bienes hasta de 1era necesidad, e incluso a la seguridad alimentaria en estas zonas.
-Luce recomendable que las restricciones sean por localidad o por región, y resultado de previas consultas a todos los interesados.

El régimen de los materiales reciclables o biodegradables
El artículo 46 del PDL crea una obligación especial de los generadores de envases y envoltorios, en especial, a los fabricantes de productos de consumo masivo inmediato, de cambiar de materiales:
-Es necesario partir de un diagnóstico inicial de la realidad en el país, para asegurar la eficacia de la regulación.
-La biodegradabilidad genera limitantes importantes e inversiones muy cuantiosas; sería conveniente estudiar otros procesos que permiten la degradación de los materiales para proteger el medio ambiente.
-La exigibilidad de la obligación debe ser progresiva, nunca inmediata.
-Es necesario que existan y se coordinen programas de retorno y planes a todos los niveles.
-Muy recomendable propiciar participación de los generadores en la elaboración de la normativa técnica que regule cambio de materiales.

El régimen de los envases, empaques y envoltorios
El PDL, como vimos, incluye varias normas sobre el uso de envases, empaques y envoltorios (EEE) generadores de residuos y desechos sólidos no peligrosos, respecto de las cuales cabe señalar:
-Es la primera vez que se dicta en Venezuela una regulación legal en esta especial materia, no existen antecedentes legales al respecto.
-Dado lo anterior, y por otras razones no menos importantes como la especialidad y complejidad del tema y las implicaciones prácticas que la regulación en esta materia tendrá en la economía nacional, resulta recomendable que se regule por una ley especial diferente a la de gestión del manejo integral de los residuos y desechos sólidos.

Los programas de retorno de residuos y desechos sólidos no peligrosos
En el artículo 42 del PDL se regulan los Programas de Retorno:
-No todos los sectores tienen la misma capacidad de reciclaje, ello varía según el material, siendo inflexible y poco eficaz de cara a la aplicación de la ley regular del mismo modo realidades diversas. Por ejemplo, en Venezuela la capacidad es de 95% Aluminio, 90% Hierro, 25% Vidrio, 1% Materia orgánica, 20% Papel-Cartón y 2% Plástico.
-Para regular el tema se requiere un diagnóstico inicial de los residuos y desechos sólidos en Venezuela de forma de entender su composición.
-Si se conoce la situación inicial podrán fijarse metas de retornabilidad y/o reciclabilidad por material que sean alcanzables, y se podrá evaluar la efectividad de los programas, el cumplimiento de las metas que se propusieron y aplicar los correctivos necesarios oportunamente.
-No contempla al consumidor en los programas de retorno, a pesar de que éste es un eslabón esencial en el ciclo de los residuos y desechos, de modo que debe incluírsele en los esquemas normativos que se adopten.
-Es razonable que el PDL parta de la realidad que regulará; exigir el 100% de reciclaje y/o retornabilidad en todos los sectores en 3 meses, por ejemplo, es de imposible cumplimiento para la industria nacional, pues no existe capacidad de reciclaje, de transporte ni de reutilización para cumplir con esta norma en el corto plazo. Sólo existe capacidad en el país para reciclar 9% de los residuos que se generan.
-Sin normas progresivas respecto de su implementación se lesionará el derecho de las personas al acceso de bienes y servicios, y en el caso de la producción de alimentos se lesionará la seguridad alimentaria.
-La experiencia internacional muestra que es esencial la progresividad y el tratamiento diferenciado por material en estas regulaciones.
-Por último, no contempla la coordinación de los programas de retorno con los planes de Gestión y con los entes encargados de la recolección, lo que dará lugar a la duplicación de esfuerzos.

 El régimen de incentivos para generadores de residuos y desechos sólidos
En los artículos 138 a 150 del PDL se establece el régimen de incentivos a los generadores de residuos y desechos sólidos:
-Estas normas, en general, regulan la actividad de fomento propia de la Administración Pública en esta materia, para apoyar iniciativas privadas en la adopción y aplicación de nuevas tecnología en áreas que, como la gestión integral de residuos y desechos sólidos no peligrosos, requieren de ese desarrollo tecnológico.
-Pero el PDL no define las medidas a adoptar; habrá que estudiar y proponer mecanismos, quizá de cara a un eventual Reglamento de este puntual aspecto, sobre cómo materializar ese apoyo y cómo lograr el acceso a esos incentivos.
-En el artículo 146 parece preverse la creación de una nueva cartera de créditos de carácter obligatorio para los bancos, que podría utilizarse para atender las importantes inversiones que en esta materia será necesario efectuar de acuerdo con los deberes previstos en el PDL.
-Será fundamental que estas normas sobre incentivos se usen con la debida transparencia, evitando tratos discriminatorios hacia algunos generadores para beneficiar a otros, pues ello además podría implicar lesión de otras leyes vigentes, en materia de protección a consumidores y de libre competencia.

La organización administrativa de la gestión del manejo integral
El artículo 15 del PDL, que regula el Directorio de la Superintendencia Nacional de Manejo Integral de Residuos y Desechos, nos merece los siguientes comentarios:
-Debería incluir representantes del sector privado tal y como lo hace la Ley vigente, que incorpora a generadores, acopiadores, prestadores del servicio, organizaciones civiles dedicadas a la materia, recicladores, transportadores y transformadores, pues se entiende que todos son fundamentales en el manejo efectivo de los residuos y desechos sólidos.
-Debería incluir representantes de Alcaldías y Gobernaciones dadas las competencias que éstas tienen en la materia.
-Lo anterior garantizará la integralidad y efectividad de las decisiones y normativas emanadas de la Superintendencia.

El sistema de planificación de la gestión del manejo integral
Todo el Capítulo I del Título IV está dedicado a la regulación de los Planes de Gestión del Manejo Integral de Residuos y Desechos Sólidos (arts. 23 y ss.), respecto de la que caben las siguientes observaciones:
-El PDL debería definir qué autoridades serán las competentes para elaborar los planes y a través de qué instrumentos (leyes, decretos, etc.) se aprobarán esos planes. La actual versión no lo hace.
-La relación a establecer entre el Plan Nacional y los Planes Estadales y Municipales ha de ser de coordinación y no de subordinación. De allí la importancia de la consulta y participación ciudadana en la elaboración.
-Luce recomendable supeditar la aprobación de Planes Municipales y Estadales a la aprobación del Plan Nacional (elaborado con la debida consulta y participación ciudadana) para:
-Evitar confusiones y contradicciones entre unos Planes y otros.
-Establecer responsabilidad administrativa para los funcionarios de cualquiera de los Poderes en caso de omisión.

Las medidas administrativas sobre la gestión del manejo integral
En los artículos 151 al 153 se prevén algunas medidas administrativas que podrá aplicar la Administración Pública frente a ciertas conductas de los particulares que se presuman contrarias al PDL:
-En general, es necesario que el PDL defina qué órganos serán los competentes para adoptarlas y evitar términos como “Estado” o “autoridad”.
-En cuanto a las medidas preventivas, es necesario que se defina la duración de éstas, si no se define se estaría violando el derecho al debido procedimiento.
-Sobre las medidas de aseguramiento, igual es necesario limitar su duración en el tiempo, ratificando que son instrumentales y evitar inconstitucionalidades.
-Respecto de las medidas accesorias, éstas no pueden ser más graves o lesivas que las medidas (sanciones, prohibiciones, etc.) principales (desproporción).
-No debe ser obligatorio para la Administración aplicar medidas accesorias a todos los autores de infracciones, debe existir discrecionalidad para elegir en qué casos sí habrá lugar a aplicarlas y en qué casos no.

El régimen sancionatorio de la gestión del manejo integral
Respecto del régimen de las infracciones administrativas previstas en los artículos 159, 160 y 161 (leves, graves y gravísimas), en la actual versión del PDL, cabe formular las siguientes observaciones:
-En principio, los montos de las sanciones, a diferencia de otras leyes, no son desproporcionados, por lo que puede afirmarse que permitirán castigar infracciones sin acabar con la actividad privada.
-Si es motivo de preocupación, el que no se haya incluido un régimen transitorio, en atención a plazos de adecuación a los deberes del PDL, que evite la imposición de sanciones a quienes estén adecuándose.
-Dado que no es posible cumplir con las obligaciones en el corto plazo, son necesarias normas transitorias en el PDL que eviten la imposición de sanciones por incumplimientos que sólo podrán evitarse si se otorga el tiempo necesario para hacer las inversiones y los ajustes.

Conclusiones
-El PDL es una respuesta a la necesidad de organizar según normas claras la gestión del manejo integral, en todas sus fases, de residuos y desechos sólidos no peligrosos para tornar más eficiente y eficaz toda práctica realizada por el Estado y los particulares en este sentido.
-Para que sea exitoso en ese objetivo, es necesario que el PDL parta de datos realistas sobre, por ejemplo, la capacidad efectiva y costos de la sustituibilidad, reciclaje y carácter retornable de los EEE, y que adopte las medidas y procedimientos que mejores resultados han dado en DC.
-Es prudente revisar algunas prohibiciones absolutas como la referida al ingreso de eventuales residuos y desechos sólidos a áreas como parques nacionales, monumentos naturales y zonas sin o de difícil acceso terrestre, así como profundizar en la responsabilidad del consumidor en la aplicación de todo programa de gestión.
-Igualmente, es recomendable explorar la conveniencia de regular por una ley especial una materia tan compleja, por sus implicaciones económicas y sociales, como la de los EEE, para evitar así una regulación rígida y contraria a derechos constitucionales.
-Es necesario que el PDL afiance y defina con precisión mecanismos de consulta a Estados y Municipios, y medios de participación de la ciudadanía (en especial, de generadores y consumidores) en la toma de decisiones (elaboración de Planes, supervisión de éstos, etc.).
-Las medidas administrativas y sanciones deben ser proporcionales y respetar los derechos que la Constitución de 1999 protege, en especial, la defensa y el debido procedimiento.

Fuente: Por la Caracas Posible